随着社会经济的发展，国有企业参与市场活动的方式越来越复杂，不属于依法必招的采购项目，可以采用非招标采购方式，而如何根据自身实际选择符合本企业特点的非招标采购方式就显得更为重要。本文以某国有钢铁企业非招标采购制度体系的建设实践为例，梳理非招标采购各种类型及适用情形，探讨基于第三方电子采购平台下的非招标采购模式应用，为同类企业提供了很好的借鉴。

一、引言

2022年，工业和信息化部、国家发展改革委、生态环境部联合发布《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，明确提出了“十四五”时期钢铁行业的政策要点—— “以总量控制为前提，以创新发展为引领，以绿色低碳、智能制造为重点”。为适应发展要求，国有钢铁企业必须加快自身转型升级进程，不断探索新型管理模式。作为企业管理内控关键点之一的采购管理在提升企业管理过程中无疑处于极其重要的地位，而在采购管理中，对各种采购方式的有效合理运用更是重中之重。

目前，招标采购已经成为国有企业首选采购方式，这不仅仅是因为其有国家层面的法律法规支撑，更是因为这种采购方式受到企业内部、外部多部门多维度监督，各企业已有一套体系化的操作流程，在组织形式方面基本都委托给相关的招标代理服务机构****公司，在管理规范及风险管控方面已基本实现合规可控。反观非招标采购方式，由于没有法律层面的约束，每个企业在执行过程中都有自己的一套操作模式，组织形式上也基本由企业自已的业务部门直接操作，只重视降低采购成本，提高采购效率，往往忽略了其中的风险因素。特别是钢铁企业，采购物料品类繁杂，大到每年的大型工程总承包项目，包括勘察、设计、监测等服务业务，小到一个非标准的螺丝，都需要现场测绘、签订技术协议等，这些非招标采购方式中不可避免的流程，虽然企业会制定相应的规章制度加以规范，但也很难在公平与成本效率方面兼顾。笔者所在企业经过多年的探索和实践，成功地应用第三方采购平台对非招标采购模式进行了成体系建设，较好地解决了上述问题。以下笔者就此作全方位阐述，供其他企业借鉴。

二、非招标采购各种类型及适用情形

非招标采购方式，顾名思义，即是除招标采购方式以外的采购方式。在《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）中规定，政府采购非招标采购方式，是指公开招标和邀请招标之外的竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购等四种方式。****联合会颁布的《国有企业采购操作规范》（T/CFLP0016—2019）（以下简称《操作规范》）及《国有企业采购管理规范》（T/CFLP0027—2020）中对企业的非招标采购方式划分为竞价采购、询比采购、**谈判、竞争谈判、竞争磋商、单源直接采购及多源直接采购七种方式。而在各企业实际采购过程中，非招标采购方式划分类型也千差万别。笔者所在企业将非招标采购方式主要划分为询比采购、竞争性谈判及单一来源采购三种方式。

1.询比采购

指以公开、邀请方式发布询比采购文件，邀请投标方进行单轮竞争，即按采购文件要求及规定程序提交一次性响应文件，****委员会推荐的成交候选人确定成交对象的采购方式，包括公开询比及邀请询比。在《操作规范》中，明确此种方式为“采购需求明确，采购人依照既定程序允许投标人多次报价并经评议最终确定合同相对人的一种采购方式”，显而易见，《操作规范》中对询比采购“允许投标人多次报价”的定义更加符合企业采购降成本的实际需求，但对执行程序提出了更**求。

2.竞争性谈判

指采购功能需求明确且具备一定竞争条件，采购人与符合资格条件的供应商就采购工程、货物或服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的需求提交响应文件和最后报价，****小组提出的成交候选人中确定成交人的采购方式。《政府采购法》中对此种方式的适用条件进行了界定：一是招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；二是技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；三是采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；四是不能事先计算出价格总额的。可见采用该种方式的要求也是相对较严格的。

3.单一来源采购

指采购人向唯一特定供应商进行采购的方式，是《政府采购法》第二十六条第一款第四项所规定的采购方式。在《政府采购法》第三十一条中规定了三种情形的货物或者服务项目可以采用单一来源方式采购:“（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”《政府采购法》第二条第二款还规定，“****政府采购，****机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，显然，该法中的适****机关、事业单位和团体组织，国有企业可以参照执行。而国有企业涉及的单一来源采购物料种类繁杂、原因多样，因此各企业均对此种情形设置了各自的规章制度来加以约束。

三、非招标采购制度体系的建设过程

1.分类研讨

笔者所在企业根据企业实际运行情况成立了自己的招投标机构，对原来未作严格区分的采购形式按照《招标投标法》中规定的范围分别作了划定。属于招标****公司组织实施。非招标项目则根据需要灵活选用适用的组织形式。同时根据企业近三年采购物资的实际情况，建立了非招标采购品类清单，划定出非招标采购的大体范围，内容如下。

（1）不满足依法必须进行招标和公开招标条件的采购项目；

（2）不满足招标最低时限要求的项目；

（3）除暂估价形式的工程总承包，且依法必须进行招标的项目外，企业的设计、施工单位以总承包方式竞争获得的项目，需要进行分包的；

（4）采购项目因涉及国家秘密或企业秘密不适宜招标的；

（5）运用创新技术或采用不可替代专利、专有技术及为保持功能配套要求需建立长期稳定战略供需关系的；

（6）咨询服务类采购需求不明确，需要与供应商谈判确定的；采购需求明确，但受时间制约的紧急情况、抢修、零星采购的；

（7）通用性较强，供货时间要求紧且适宜在相关互联网采购平台上实施的；

（8）经过公开方式的市场检验，只有2家以下供应商响应的；

（9）进口类物料经国产化试制试验的；

（10）多次招标失败的；

（11）其它不具备多家潜在供应商参与竞争性采购的特殊情形的。

组织各物料涉及的专业采购、计划、财务及法务纪检等部门按照上述各种情况进行分项论证研讨，分别归类。

2.制度的建立

一是全面梳理以往各种采购方式中的交叉环节，找到关键管控点及风险点。结合《招标投标法》《招标投标法实施条例》《工程建设项目货物招标投标办法》《工程建设项目施工招标投标办法》《政府采购非招标采购方式管理办法》及****联合会出台的《操作规范》《国有企业采购管理规范》等法律及规范，确定企业自己划分的类别是否在合规范围内。二是明确采购主体各部门职责分工。在非招标采购各流程执行过程中同样涉及上报计划的审核、组包、采购方案的设定、预测价格的估算、新报名供方的资格审核、评审原则的确定、价格的评定及推荐、合同的签订与执行、到货验收、发票挂账付款及售后服务的跟踪、质量管理等事宜。所有流程都需要在制度中加以固化，合理分工，既要做到权责一致，监管分离，又要避免层级重迭，****。三是将操作程序标准化。由于非招标采购方式不像招标采购那样必须严格按照规定的程序执行，所以在具体操作执行过程中各采购实体会不由自主地首先从方便快捷角度出发，随意设置各时间节点及操作流程。**信息发布没有固定的时间，可能会根据计划的特点3天也行5天也可；报价截止后也会由于业务人员时间安排或其它特殊原因提前或延后开标；价格谈判过程可能一个电话就**果等。因此，从计划上报开始直至最终的合同签订、到货付款各环节全部要固化到制度中。**开标环节，要设定都有企业哪些部门参与，什么时间节点作评审，以哪些条件作为评审依据，中标价格的审定依据，如何进行谈判，主副谈人员的指定，整个评审结果的审批流程，审批核决权限的设定等，要全部写进制度中。四是设置必要的监督奖惩机制。非招标采购虽然不像招标采购那样时时面临企业内外部的各种监督，但“小隙沉舟”，如不加以监管，一旦疏漏同样可以造成不良后果，因此在制度中也要制定违规违纪监管处理规定，如上报计划是否原本不属于非招标采购范畴，但为了某种目的而对计划进行肢解；在程序执行过程中是否存在一些限制性采购文件或者不按照询比谈判文件规定的评审标准和方法评审；定标后不按定标结果签订合同或者无故推翻定标结论重新申报计划等。

3.制度的实施

各项制度建立后，如何组织实施落地执行是整个非招标采购制度体系建设过程中重要的一环。首先是建立企业自有的专职非招标采购执行组织，比照招标项目，由大学本科以上、具有专业技术职称资格同时采购管理经验丰富、谈判能力较强的员工组成。所有非招标采购项目全部由该组织归口管理。即既要履行执行职责又要行使管理职权，贯彻落实所有制度规范，指导整个非招标采购过程，实行全流程参与。**在计划上报初期，采购业务部门组包过程中，要帮助分析计划采购周期，库存及初步的计划价格预判，以确定是否应该归入非招标采购范围；在业务员制订采购或谈判方案时，要对各条款组织其他相关部门人员进行论证，**对单一来源类别的采购方案，整体的谈判策略，价格的参选方案，询比采购方案中对报名供应商的资质条件设置，审核条件等；在具体的执行过程中，要严格按照制度规定的时间发布信息、公示方案、接收报名并予以初审、开标评审以及撰写审核评审报告，定标结果公示等。同时还要对制度实施过程加以监控，以保证实施效果。

4.体系化建设

非招标采购项目特别是其中包含的小额采购，处在各采购实体所有采购项目的边缘地带，如很多询比类项目金额小、数量少、运输成本高，故而供应商参与的积极性不高，即使参与报价的供应商也会自算自账，加足各项负担费用后报出相对较高的价格，从而远远偏离采购成本预期，成为价格管控的滞点。要突破这一采购壁垒，就要积极开拓思路、创新思维，充分利用**额品种采购形式灵活、不受招标规则约束的特点，建立各采购实体自己的制度及价格体系。笔者所在钢铁企业采购系统就根据多年运行经验采用“1+N”式的制度体系，即一个主体采购管理办法+N个配套实施细则，创建了适用企业采购实际的度、量、衡。如建立××采购中心采购管理办法，配套××采购中心定价管理办法、××采购中心非招标采购实施细则、××采购中心选厂及价格审批实施细则、××采购中心第三方电子平台非招标采购实施细则等一系列制度规范，从而实现了需求计划—组包选厂—寻源定价—合同签订等各流程的标准化操作。

四、基于第三方电子采购平台的非招标采购模式应用与实践

电子采购平台是一个集“全方位的资讯服务+多效的采购交易平台+管家式服务”为一体的企业采购协同工作平台。通过平台，企业可以发布采购信息，获取供应商**，进行价格谈判，跟踪订单发货，了解市场行情信息等。自《电子招标投标办法》实施以来，第三方电子招标采购交易平台在我国电子招标投标系统中发挥着越来越重要的作用。但非招标采购由于金额小、数目繁杂，很多企业并未将其纳入电子采购平台进行管理，从而造成这部分采购项目在操作流程方面疏于管理。笔者所在企业创新思维，对标先进，引进****集团旗下的工业品供应链生态平台即第三方电子采购平台作为企业非招标采购的主要操作平台，依托该平台“全场景、全品类、全流程、全链路、全数据、全透明”的工业品互联网“六全”新生态及其平台上汇聚的众多经严格评审筛选后的合格供应商**，既满足了非招标采购供应商增加竞争力的要求又减少了对新报名供应商资格审核的繁琐程序，很好地契合了非招标采购定价公开效率优先的需求。同时该第三方电子采购交易平台又根据企业采购的实际情况配套开发了较先进的个性化模块，并完成了对企业内部采购系统的接口数据对接。经过两年多的实践，实施效果显著，仅5万元以下小额度非招标采购模式就降低采购成本近千万元，同时进一步缩短了采购周期，提高了采购效率，较好地防控了采购风险。

五、结语

非招标采购方式虽然一直以来都被各采购实体尽力规避，但不容忽视的是，其作为一种高效快捷的采购方式给国有钢铁企业的采购工作带来了诸多便利。尽管从现阶段各采购企业的管理实际来看，这种方式仍存在种种弊端及不尽人意之处，但可以肯定的是，经过各采购实体特别是国有钢铁企业多年的实践，在非招标采购方面已积累了很多宝贵经验，特别是在利用第三方电子采购平台运行方面，相信未来各钢铁企业将会探索出更加规范高效的非招标采购模式。

作者：郝金丹

来源：《招标采购管理》2023年第9期