各县（市、****政府，市直各有关单位，社会公众：
为深入贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的 “完善土地租赁、转让、抵押二级市场”重大决策部署，促进土地**的优化配置和节约集约利用，助力经济高质量发展，解决土地二级市场运行发展中存在的问题。我局研究草拟了《**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》，现函送贵单位征求意见，请于2024年9月23前将修改意见书面反馈至我局邮箱****@163.com。联系人：周华英，联系电话：0776-****088。
附件：
1.**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）
2.**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）政策解读
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2024年9月4日
附件1
**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为贯彻落实《****办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》《广******厅关于印发完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场若干措施的通知》（桂自然资发[2019]63号）文件精神，为进一步规范我市国有建设用地使用权二级市场秩序，加强市场管理，优化土地**配置，根据《中华人民**国民法典》《中华人民**国土地管理法》《中华人民**国城乡规划法》《中华人民**国城市房地产管理法》《中华人民**国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规，结合我市实际，特制定本办法。
第二条 本办法适用我市行政区域内国有建设用地使用权转让、出租、抵押及管理。已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本办法执行。
国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场（以下简称“土地二级市场”）的交易重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及房地产交易的，应当遵守《中华人民**国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规的规定。
第三条 国有建设用地使用权转让、出租、抵押应当遵循依法依规、诚实守信、公平自愿的原则。
第二章 国有建设用地使用权转让
第四条 本办法所称国有建设用地使用权转让，是指各类建设用地使用权人将依法取得的国有建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权一并转移给他人的行为，包括买卖、交换、赠与、作价出资（入股）以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
第五条 国有建设用地使用权具有以下情形之一的，不得转让：
（一）以出让方式取得的建设用地使用权，未按出让合同约定支付全部土地出让价款或者未取得不动产权证书的；
（二）按照国有建设用地使用权出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，未完成开发投资总额25%的，属于成片开发土地，未形成工业用地或者其他国有建设用地条件的；
****机关****机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；
（四）不符合国土空间规划、消防、质量、结构安全等司法处置的建设用地使用权以及地上附着物转移的；
（五）共有国有建设用地使用权，未经其他共有人书面同意的；
（六）权属有争议的；
（七）依法收回建设用地使用权的；
（八）工业用地未确定土壤污染责任人或者未按照双方约定承担相关责任的；
（****政府原因的闲置土地，且未处置到位的；
（十）已设定预告登记的，预告登记期间，未取得预告登记权利人书面同意的；
（十一）已设定抵押登记的，抵押登记期间，未取得抵押权人书面同意的；
（十二）土地划拨决定书规定或者有偿使用合同约定对土地转让有限制的；
（十三）超过建设用地使用权期限，未办理续期的；
（十四）法律法规禁止转让的其他情形。
第六条 以出让方式取得的国有建设用地使用权转让的除符合法律法规规定的外，还应符合出让合同（土地一级市场签订的合同，下同）中约定的条件以及不改变出让合同规定的土地用途并符合相关规划和产业政策要求；以作价出资或入股方式取得的国有建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的国有建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准国有建设用地使用权****机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。因特殊情况需要改变原土地出让合同规定的土地用途和条件的，需依法按****人民政府批准。
第七条 以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的国有建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和合同约定的前提下，充分保障交易自由，转让双方可持转让合同等相关材料依法申请不动产转移登记。
第八条 以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让，****人民政府同意。土地用途符合《划拨用地目录》的，可继续保留划拨方式，依申请办理不动产转移登记；土地用途不符合《划拨用地目录》的，如土地用途与规划用途一致，由受让人补办出让手续缴纳土地出让金后办理不动产转移登记；国有资产建设用地使用权转移的，应当按照国有资产处置相关程序依法办理。
第九条 以出让方式取得的国有建设用地使用权，虽未完成开发投资总额的25%，可按照“先投入后转让”的原则，在交易双方签订国有建设用地使用权转让合同后，允许依法办理预告登记。预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明及其他必要材料向发展改革、自然**、住房和城乡建设、生态环境等部门申请办理建设项目相关手续。待完成开发投资总额25%以上后，受让人持相关证明材料再依法办理不动产转移登记。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起3个月内未申请登记的，预告登记失效，依据预告登记所核发的许可等报建手续同时失效。
第十条 对土地使用权开发投资额的认定,****事务所出具的审计报告为准。
第十一条 土地转让后，划拨决定书或有偿使用合同、相关登记文件等载明的权利、义务随之转移，受让人应依法履约。
第十二条 转让双方应当依法如实申报交易价格，对国有建设用地使用权交易价格低于标定地价20%的，市、县（市、****政府可行使优先购买权，由土地储****政府土地储备，保障市场平稳发展。
第十三条 符合本办法规定的，国有建设用地使用权转让可通过土地二级市场以协议的方式或者委托挂牌、招标和拍卖等方式转让。
第三章 国有建设用地使用权出租
第十四条 本办法所称国有建设用地使用权出租，是指建设用地使用权人作为出租人将国有建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
第十五条 以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿方式取得的国有建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同约定。出租人与承租人需签订国有建设用地使用权出租合同，出租期限不得超过土地使用权出让合同或租赁合同约定的使用年限内的剩余年限以及法律规定的最长出租期限，全部或部分土地使用权出租后，出让、租赁、作价出资（入股）等原合同载明的权利、义务仍由原国有建设用地使用权人承担。
第十六条 以租赁方式取得国有建设用地使用权的，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，可将承租的建设用地使用权转租。原租赁合同对转租条件没有约定的，以租赁方式取得的国有建设用地使用权转租可以自行协商协议转租，也可以通过土地二级市场以委托挂牌、招标和拍卖等方式公开转租；原租赁合同对转租条件另有约定的，从其约定。
第十七条 以划拨方式取得的国有建设用地使用权出租的，****人民政府同意后，按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。出租期限超过5年以上的，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
第十八条 建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人须在出租合同生效后3个月内，依照税法申报并缴纳相关税费。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。划拨建设用地出租土地收益缴纳标准按有关规定确定收益征收标准。
第四章 国有建设用地使用权抵押
第十九条 本办法所称国有建设用地使用权抵押，是指建设用地使用权人作为抵押人以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。以国有建设用地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权作抵押的，应当办理不动产抵押登记。
第二十条 自然人、企业均可作为抵押权人（债权人）申请以国有建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押，涉及企业之间债权债务关系的须符合****人民法院相关司法解释的规定和合同约定。
第二十一条 以租赁方式取得的国有建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
第二十二条 允许不以公益为目的的养老、医疗、教育等社会领域企业以有偿取得的国有建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，不得改变土地用途，确保利益相关人权益不受损。
第二十三条 以出让、作价出资（入股）或划拨等方式取得的国有建设用地使用权可以依法设定抵押权，划拨土地抵押权实现时，在优先缴纳土地出让收入后，抵押权人方可受偿。
第五章 国有建设用地使用权分割、合并转让
第二十四条 宗地分割、合并转让，应有利于土地开发利用，经自然**主管部门同意并出具批准文件。拟分割、合并的宗地应当权属清晰，且已依法办理不动产登记，原则上不应存在权属争议、****机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制不动产权利的情况。
第二十五条 分割、合并后的地块应在规划、用地等方面具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意的书面意见，不得损害权利人合法权益。用地批准文件或土地出让合同等文书规定或约定不得分割及转让的，未经原批准部门或出让方同意前不得进行分割、转让。拟分割、合并转让的土地原则上按照先分割、合并再转让的程序办理相关手续，即先理顺待交易宗地的用地、规划等手续，具备交易的基本条件，再由买卖双方依法转让。
第二十六条 宗地合并时，合并前使用权类型为划拨且合并后宗地用途符合划拨用地目录的，可保留划拨方式。使用权类型包含划拨、出让、作价出资（入股）等多种用地方式的，原则上统一办理为出让。调整后合并的宗地土地使用期限不一致的，以相应宗地加权平均值设定年限或者以主体建筑所在宗地使用年限确定，调整后宗地的使用权起始日期以最早一宗地的起始日期起算。
第六章 二级市场建设、监督与管理
第二十七条 实行“交易+登记”一体化服务。可以依托市级或县（市、****中心现有的平台或**土地二级市场线上交易服务平台，推进线上交易平台和信息系统建设，交易双方可利用网上交易系统发布和获取市场信息，自行协商交易或者委托网上交易系统公开交易，达成一致后签订合同并办理不动产登记手续。逐步实现“信息发布+交易+登记”服务，持续优化营商环境。
第二十八条 各县（市、****政府和相关职能部门应当依职责加强对国有建设项目用地的全链条监管，严格按照土地出让合同或者划拨决定书、监管协议等实施监管，对违法行为依法处置，并依法纳入社会信用体系。
第二十九条 自然**主管部门应当落实公示地价体系，定期更**发布基准地价、监测地价、标定地价；完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动，维护市场平稳运行。
第三十条 各县（市、****政府****法院的对接，建立完善涉地司法处置会商机制。法院生效裁判涉及土地使用权转移的案件，自然**主管部门认为与现行土地管理等相关法律法规不一致的，****法院出具书面建议意见书，如法院要求执行生效裁判的，按法院的生效裁判执行。
第三十一条 加强涉地资产处置工作衔接，各县（市、****政府及各级自然**、财政、住房城乡建设、国资、税务、市场监管、金融等相关部门要紧密协作，强化上下协调和部门联动，建立土地二级市场交易及监管信息互联共享机制。
第三十二条 逐步引入具备相应的资质社会中介组织，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪、测绘等服务，发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用。各地要加强指导和监管，引导社会中介组织诚信经营。
中介机构搭建的信息平台依法自主运营，可接入土地二级市场信息平台，接受自然**和公共**交易主管部门的指导、监督。
第三十三条 司法处置涉及国有建设用地使用权转移的，自然资****人民法院提供所涉不动产的权利状况、相关规划要求及出让合同、租赁合同、划拨决定书等用地批准文件约定的权利义务。
第七章 附 则
第三十四条 国有建设用地使用权转移登记、抵押登记、预告登记按照不动产登记相关规定申请和办理。各地各有关部门（单位）要严格执行土地二级市场相关规定，坚决打击弄虚作假、损害土地使用权人利益、违反相关规定破坏土地市场秩序的行为，严防各种腐败行为，严格实行责任追究，确保土地二级市场规范有序。
第三十五条 本办法自印发之日起施行，有效期3年，与上级政策不一致的，以上级政策为准。
附件2
《**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）》政策解读
一、出台背景及依据
（一）出台背景
随着我市经济社会发展，建设用地使用权转让、出租、抵押的土地二级市场（以下简称“土地二级市场”）越来越活跃，与此同时，交易规则不健全、政府服务和监管不完善、交易信息不对称等问题更加突显。而完善土地二级市场是建设现代市场体系的必然要求，是依法保护土地权利人合法权益的现实需要。因此，这要求我市必须建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，持续深化“放、管、服”改革要求，完善土地二级市场交易规则，提高政府服务和监管水平，规范市场交易行为，保障交易各方的合法权益，维护交易秩序。根据《****办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《****办公厅关于召开完善建设用地使用权转让、出租、****工作部署会的通知》（自然资办函〔2019〕1512号）等文件要求，结合我市实际，研究制定了《**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）。
（二）依据
1.《中华人民**国民法典》；
2.《中华人民**国土地管理法》；
3.《中华人民**国城乡规划法》；
4.《中华人民**国城市房地产管理法》；
5.《中华人民**国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；
6.《不动产登记暂行条例》;
7.《****办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）；
8.国土**部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号) ；
9.《****人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知》（桂政办发〔2018〕140号）。
二、意见征求及采纳情况
2024年9月，《管理办法》（征求意见稿）在****OA系统征求局内有关科室意见，共收到意见5条，其中采纳4条，部分采纳0条，不采纳1条。
三、目标任务
出台《管理办法》是为了建立和健全我市土地二级市场管理办法 ，推动市场秩序更加规范，形成建设用地一、二级市场协调发展、规范有序、**利用集约高效的现代土地市场体系，促进我市土地**的优化配置和节约集约利用，助力我市经济高质量发展。
四、主要内容
《**市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》共七章35条。
第一章 总则：阐述了文件制定目的和依据，明确了建设用地使用权转让、出租、抵押的适用范围、基本原则和交易对象。以及已依法入市的集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本文件执行。
第二章 国有建设用地使用权转让：按照出让、划拨、作价出资或入股等方式分类明确了转让的相关要求。
第三章 国有建设用地使用权出租：明确划拨建设用地使用权出租，应按规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
第四章 国有建设用地使用权抵押：明确了自然人、企业均可作为抵押权人申请办理抵押手续，提出了营利性的教育、医疗、养老等社会领域企业可将有偿取得的建设用地使用权、设施抵押融资，划拨土地抵押权实现时，要从拍卖所得的价款中扣除应缴纳的土地价款。
第五章 国有建设用地使用权分割、合并转让：明确了土地分割、合并转让条件及要求。
第六章 交易市场监督与管理：明确了县（市、****政府和相关职能部门应当依职责加强对建设项目用地的全链条监管，自然**主管部门应当落实公示地价体系。
第七章 附则：明确了国有建设用地使用权转移登记、抵押登记、预告登记按照不动产登记相关规定申请和办理。各地各有关部门（单位）要严格执行土地二级市场相关规定，严防各种腐败行为，严格实行责任追究，确保土地二级市场规范有序。以及文件有效期等事项。
五、涉及范围
本办法适用于**市范围内的国有建设用地使用权转让、出租、抵押。
六、执行标准
**市行政区域内的国有建设用地使用权转让、出租、抵押要严格按照本办法以及自然**部、****管理部门有关规定和要求执行。
七、关键词诠释
建设用地使用权转让：指各类依法转移建设用地使用权的行为，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
建设用地使用权出租：指建设用地使用权人作为出租人将土地使用权或者随同地上建筑物、附着物及相关附属设施出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
建设用地使用权抵押：指建设用地使用权人（抵押人）以其合法取得的建设用地使用权以不转移占有的方式向债权人（抵押权人）提供债务履行担保的行为。
“优先购买权”：根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等规定:“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、****政府可行使优先购买权。”本不耐烦中“优先购买权”是指转让双方应依法申报交易价格，申报价格比标定地价（尚未制定公布标定地价的，可参考市场可比价）低20%以上的，市、****政府可行使优先购买权。
八、新旧政策差异
本《管理办法》属于新出台政策。
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